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【聚焦】“十三五”能源大船调转航向 能源行业供给侧改革是主线
发布时间:2016-12-20

近期,中共中央政治局常委、国务院总理、国家能源委员会主任李总理主持召开国家能源委员会会议,审议通过《能源发展“十三五”规划》,部署推进相关工作。这是时隔两年后,新一届国家能源委召开的第二次会议(2014年4月首次会议)。由国家能源委专题讨论能源规划,凸显能源行业地位,以及能源战略规划的重要性。

过去30年,国家能源战略以增加供给、满足需求为主,表现为煤电油气等传统能源项目大干快上,产能快速扩张、能源消费大幅增加、生态环境问题突出、管理体制与市场机制僵化、能源政策不断摇摆、能源战略导向不明。

时过境迁,我国已是世界能源生产和消费大国,具有世界上最大的能源体系、最大的能源市场、最大的能源网络。如果延续旧有发展模式,已经不可持续。基于此,能源供给侧改革应该是未来工作的主线。这包括改革能源生产和消费结构、改革能源体制机制、加快技术创新,目标是构建清洁低碳、安全高效的现代能源体系,降低能源系统成本、提高能源创新水平、提高能源系统效率、提高国民经济竞争力。在这一目标指引下,大家不得不调整能源产业这艘大船的航向。

存量控制煤炭消费增量做大清洁能源规模

我国已经向国际社会承诺,2020年非化石能源消费比重达到15%左右。加快清洁能源开发利用和化石能源清洁利用是两大核心任务。
15%是一个约束指标,实现这一目标的路径是加快发展水电、风电、光伏等清洁能源,严控煤电装机,即在严控存量化石能源消费增加基础上,增量市场上做大可再生能源比重。

以非化石能源消费占比15%为基准,相关行业研究认为,2020年非化石能源发电装机达到7.7亿千瓦,装机占比提高到39%,发电量占比提高到31%;天然气发电装机达到1.1亿千瓦;煤电装机控制在11亿千瓦以内,装机占比降至55%左右。

分能源品种看,水电经过近年的大规模开发利用,常规水电装机已经超过3亿千瓦。在生态保护、移民等问题制约下,水电开发成本高、周期长,西南地区还面临严重的弃水问题,水电新增装机增速将大幅下滑。按照电力“十三五”规划,“十三五”期间新增投产约4000万千瓦,年均新增装机只有800万千瓦,远远低于“十二五”期间年均2000万千瓦的增长速度。

在经过“十二五”的高速发展阶段后,以风电、光伏为代表的清洁能源仍有较大的发展空间。根据初步明确的“十三五”可再生能源发展目标,到2020年风电装机确保达到2.1亿千瓦以上,如果条件许可,力争达到2.5亿千瓦;太阳能发电确保达到1.1亿千瓦以上,如果条件许可,力争达到1.5亿千瓦。其中,光热发电力争达到500万千瓦。

从政策的出发点来看,国家为新能源设立了底线目标和较高目标,规划目标具有预期性,并非约束性指标。技术进步、成本降低是新能源产业的主要驱动力,随着新能源竞争力不断提高,发展规模和空间将不受限制。从政策导向上,国家明确提出2020年实现风光电平价上网,新能源财政补贴政策逐步退坡,实际是倒逼新能源产业参与市场竞争。

煤炭消费和煤电产业发展受到严格管控,且与新能源是此消彼长的关系。目前,我国煤炭消费量占世界47%,承受较大的国际压力。在能源结构调整和应对气候变化的压力下,煤炭消费面临更为严格的限制,占煤炭消费量一半的煤电产业产能扩张的闸门被关闭。按照国家政策,在核准、在建的煤电项目被“取消或暂缓核准、暂缓建设”,预计“十三五”期间取消和推迟煤电建设项目1.5亿千瓦以上,煤电装机规模控制在11亿千瓦以内,在电源结构中占比降至55%。

石油和天然气消费在经济放缓的格局下,主动进入下行区间。与石油不同,天然气作为清洁能源,从政策导向仍是鼓励发展,鼓励天然气发电、天然气调峰。国家鼓励在华北、华东、南方、西北等地区建设一批天然气调峰电站;支撑煤层气、高炉煤气发电,推广应用分布式气电,重点发展热电冷多联供。“十三五”期间,预计新增投产5000万千瓦,2020年达到1.1亿千瓦以上。按照天然气发电利用3000个小时测算,燃气发电量3300亿千瓦时,需要匹配天然气资源量660亿立方米左右,届时将与城市燃气、工业用气三分天下。

不破不立主动适应市场化改革

从“十五”启动的第一轮电力体制改革,到“十一五”重点推动的油气价格机制改革,再到当前正在推进的第二轮电力体制改革,改革贯穿能源产业全过程。改革的背景不同、改革的目标不同,改革的实行方式也不相同。如,2008年启动的成品油定价机制的目的是理顺国内外市场、供需反应价格信号,使得油气价格改革走在能源行业前列。现阶段,油气市场化改革除深化价格改革之外,还将集中在矿权改革、油气管网改革、油气流通领域改革、国有油气企业改革、油气立法改革等方面。

国务院总理李总理在国家能源委会议上强调,要深入推进能源市场化改革,通过简政放权、放管结合、优化服务和改革油气矿权制度、理顺电力输配环节等,在深化能源国企改革的同时,积极支撑民营经济进入能源领域。完善鼓励分布式能源发展的机制和政策,理顺能源价格体系,还原能源商品属性,充分发挥市场配置资源的决定性作用和更好发挥政府作用,构建公平竞争的能源市场体系。

概而言之,“十三五”及今后能源市场化改革集中在能源价格、能源准入、能源管理三个方面。能源价格改革的本质是解除行政管制、供需形成价格,建立充分竞争、自由进退的能源市场。目前,煤炭、油气价格改革走在前列,电力体制改革、电价形成机制改革是“十三五”时期的重要工作。

能源准入改革是指打破行政垄断、自然垄断,给社会资本参与能源投资、建设、运营的平等机会,充分调动全社会资源,提高油气、煤电产业市场活跃度。

能源管理改革则意味着中央政府部门主动削权、自我革命,将能源投资、价格、交易的权力交给市场。在地方政府的管理方式上,应该打破固有利益和传统发展思路,主动适应市场化改革和能源清洁化大势。如,一些地方政府为保护本地传统煤电企业发展,拒绝接受外送清洁水电、风电、光伏发电,即便外送水电价格大大低于本地煤电价格;为保证本地油气企业生存空间,放缓电能替代的步伐;一些资源省份仍在核准审批煤矿,不顾生态环境问题和能源市场趋势;一些地区仍将集中式能源发展作为主要形态,尚未意识到分散式能源发展的优势。

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